| “三权分离”求解土地问题 土地制度创新涉及对若干重大问题的重新认识，比如集体所有、家庭经营作为制度长久不变下的土地经营方式创新问题，土地承包经营权权能的拓展与权利束的分割问题等。土地制度创新又与资源禀赋和经济社会发展阶段高度相关，不同区域资源禀赋、经济社会阶段对土地制度创新选择影响甚多，大到“四化同步”发展如何克服农业短腿，具体到现代农业的模式选择，无一不与土地制度创新高度相关。提出构建“三权分离”的农地制度，对于解决土地相关现实问题具有重要意义。 1.土地承包关系长久不变问题。从十七届三中全会提出土地承包关系要保持稳定并长久不变的命题，至今又过去了五年时间。稳定土地承包关系是农村土地制度变迁的一个基本点，从改革之初土地承包合同一年一定到现在的30年土地承包期，正是稳定农村土地承包关系这一思想的一脉相承。 稳定土地承包关系，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面均有重要意义，各方对此的认识比较一致。但土地承包关系长久不变的内涵和实现形式如何，还有不少值得讨论和需要细化之处。“三权分离”农地制度之于土地承包关系长久不变的价值和意义，在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。 在承包权及由此形成的土地承包关系长久不变的基础上，可以衍生出多元化的经营形态。而且承包权和承包关系愈是稳定，经营权的流转愈发达、配置效率也愈高。 落实“长久不变”的要求，还需要处理好两个关键问题。 一是长久不变的起点问题，也就是在什么样的基础上稳定承包关系并长久不变。这看似一个技术性、操作性问题，但实际的影响要大得多。比如，是在二轮承包的基础上长久不变，还是在确权登记颁证之后再长久不变，事关长远、影响重大。究其核心原因，在于各地农村承包的基础和起点并不一致，有的地方长期实行“生不增、死不减”，承包关系相当稳定，实现长久不变也就容易得多甚至是顺理成章的；但更多地区则一直实行“大稳定、小调整”甚至是“大变动、大调整”的承包模式，不少农户对于调整土地还有一定预期，希望在二轮承包到期后再调整土地。这就要求妥善处理好土地承包的各种遗留问题，比较稳妥的办法是把稳定土地承包关系与确权登记颁证结合起来，在尊重历史传统、合乎法律法规、农民普遍接受的情况下，在起点公平的基础上实现长久不变。 二是长久不变的期限问题。“长久不变”的目的在于给农民以稳定的预期。从政策目标来看，只要能达到稳定农民地权稳定预期的目的，不设具体的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并无本质区别。 但从具体操作层面来看，是否设立具体的土地承包期限影响甚大。比如，关于农村土地流转的时间期限，关于土地征收时对农民补偿额度的确定，都与土地承包期限密切相关。因此为保护农民利益，也为了操作方便，还是应明确一个足够长的土地承包期限。借鉴城市建设用地使用期限的规定，可考虑将长久不变的土地承包期限也设定为70年，并明确在一个承包期届满之后，符合条件承包者的承包周期可以自动顺延。 2.非农主体从事农地经营的问题。构建“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立化，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。然而，在多元化的农地经营模式中，政策层面对工商企业等非农主体进入农业参与土地经营，更多地是排斥或者警惕状态。究其原因，一方面是担心强势工商资本的进入会对小农利益造成损害，挤压农民利益空间；另一方面则是由于工商资本具有更加强烈的趋利冲动，担心由此造成大量耕地“非粮化”，甚至“非农化”，进而影响国家粮食安全等宏观战略。 对非农主体从事农地经营保持警惕，并加强政策引导和法律规制，显然十分必要。但若由此就否定非农主体参与农地经营的积极作用，甚至关闭其参与农地经营的大门，则大可不必。 首先，人多地少的农业资源禀赋不足现状，以及快速工业化、城镇化进程中城乡要素流动性增强等基本国情、农情，决定了国内现阶段“谁来种地”必然有多元主体的生成，由“农地农用农民用”演变为“农地农用全民用”具有一定的客观必然性。 其次，非农主体进入农业参与农地经营的原因多种多样，根本原因自然是寻求商机，但在此同时也能够带来现代农业建设急需的资本、科技、人才等要素，这实际上解决了现代农业发展的很多关键性问题。 第三，非农主体参与农地经营，对于其可能造成的耕地“非农化”问题自然坚决要制止。实际上，不仅非农主体，对任何主体导致耕地“非农化”的行为都要坚决制止，这是中国耕地资源保护的“高压线”。但对非农主体参与农地经营中的“非粮化”问题则要实事求是，非农企业从事粮食以外的农产品生产经营是其理性选择。而且保障粮食安全，本属国家责任尤其是中央政府的责任，并非农民或者企业的责任，解决此问题，要通过各种政策来调动经营主体的生产积极性，而不是对从事农业经营的主体范围进行限制。在“三权分离”农地制度框架下，强化对农户承包权的保护，并通过建立农业经营能力审查制度、强化农地用途管制制度和完善土地流转的管理服务等手段，把非农主体的“洪水”导入干渠，为现代农业建设发挥正向的作用。 3.土地承包经营权的抵押问题。现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量资本的密集投入是现代农业发展的必要条件。 目前中国有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户，各类家庭农场87.7万家，农民专业合作社82.8万家，各类产业化经营组织超过30万个。这些新型经营主体是现代农业建设最为活跃的生产要素，是农村金融市场中需求最为旺盛的群体，但也正是金融需求满足程度最低的群体。关键因素就在于其大部分资产，重点是通过流转获得的土地经营权，由于存在法律限制和处置变现困难，不能为经营者获得信贷融资，从而发挥有效担保物的功能。而之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因还在于，土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能。 正是因为诸多社会和政治的种种考量，各地尽管开展了多种以土地权益为基础的抵押试点试验，但始终难以获得全面性突破。 构建“三权分离”的农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。 根本原因在于，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此为其提供基本生活保障。而经营者则可以自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。承包权与经营权的分离，能够有效解决制约土地抵押的效率与公平不可兼得的问题。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。实际上，检索当前各地开展的农村土地相关权益的抵押融资办法，绝大部分试点试验并不涉及承包权问题。 4.进城农民土地退与留问题。随着工业化、城镇化的快速推进，在农民变市民的过程中，必然要涉及土地问题。由于中国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，大多数转移农民未能实现城镇化，同时与城镇和农民保持着联系。因此，解决进城农民的土地退出还是保留问题，也要同时考虑城市和农村两个方面的因素。 城市方面，核心是解决农民退出土地的基本前提条件问题。具体而言，主要包括平等享受城镇的教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务，以及保障性住房等相关待遇，并最终获得城镇户籍、享受与老市民平等的待遇。但具备基本的前提条件，不等于农民就必然应自动放弃农村的土地权益。无论是农村土地承包经营权，还是农民的宅基地使用权，都是农民重要的财产权益。在什么情况下农民必须退出、具备什么条件的情况下农民才可以退出、退出土地后如何获得相关补偿等等，都是需要认真研究解决的问题。 提出推进“三权分离”的农地制度创新，为构建进城农民的土地承包经营权退出机制设立了一个具体实用并富有弹性的制度框架。这一制度框架的意义和实用价值在于，中国农民从开始进城到完全市民化是一个漫长的过程，承包权和经营权的相对分离适应了这一过程中不同阶段相关主体对土地制度的需求。 承包权的长期保留，为维护进城农民土地财产权利提供了制度保障。在完成市民化进程之前，承包权的保留始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会“稳定器”的功能。 经营权的相对独立化，最大程度弱化了其与土地的直接经营关系。进城农民以获得租金为对价让渡了土地经营权，为土地资源的优化配置、现代农业经营主体的发育壮大，以及农地适度规模经营的形成创造了外部条件。承包权的最终退出，则有待于相关前提条件的逐步具备。 除了如前所述，城市要提供相关基本公共服务之外，还应具备诸如实现举家迁移从而丧失了获得土地承包权的主体资格，以及给予合理的经济补偿等条件。在具备相关条件后，则可最终实现进城农民与农村土地关系的完全隔断，但这是一个长期的过程，应该未雨绸缪，探索相关的制度安排，当前重点，则应放在如何保障好承包权和放活经营权上面。 与进城农民土地退出相关的还有土地承包经营权的继承问题。 由于中国农村土地承包以户为单位的基本制度安排，只要农户作为承包单位还存在，不论户中单个成员的增减损益，土地承包经营权就会一直递延。因此，尽管相关法律法规并未对土地承包经营权的继承作出规定，但实际上已经隐含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在继承人丧失农村土地承包经营权适格主体资格的情况下，继承方成其为问题。具备农村集体经济组织成员的身份，才能有资格承包集体所有的土地。那么一旦丧失农村集体经济组织的成员资格，就丧失了作为土地承包经营权适格主体的资格，不能再继承土地承包经营权。若一个农户家庭的所有成员，都不再具备集体经济组织成员资格，那么顺理成章地，原本归属于这个家庭的土地承包经营权也就应退出。 但问题是，目前国内尚无农村集体经济组织立法，对于农村集体组织成员资格的取得、行使、丧失的条件没有明确规定。有鉴于目前实践探索和理论研究对此问题还存在较大争议，相关问题的解决还有待进一步深入研究和条件的成熟。 基于对工业化、城镇化进程中农地问题的关注，本研究提出了构建“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架设想，并探讨了在此制度框架下解决现实农村土地制度关键问题的基本思路。 通过深入分析，我们有理由认为该制度框架兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题，也兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排。随着实践的发展，相信这一制度创新的考虑将得到更多的检验和充实。(.财.经.网 .张.红.宇) |
