| “三权分离、家庭承包、多元经营”，能兼顾城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾效率与公平，也兼顾未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种新型农村土地制度安排 作为一项基础性的制度安排，农村土地制度既是多方因素共同作用平衡后形成的结果，其本身的创新与变革也具有牵一发而动全身的功效。目前中国农村土地制度建设又到了一个关键的时期，迫切需要与时俱进健全完善相关制度安排。 农地制度创新应以使用权为核心 农地产权是一个包含了占有、使用、收益、处置等多项权利在内的权利束。各项权利如何设置及在不同主体间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。中国经济社会的阶段性特征发生了重要变化，日益凸显出以使用权为核心的农地制度创新的必要性和重要性。 1.农地私营是经过历史检验最具效率的农地使用制度。新中国成立以来，从大的历史阶段划分，中国农村土地制度经历了三个阶段，不同阶段各项权利的设置、分配以及农地制度的绩效迥异。 第一阶段：土地改革时期，农村土地制度的基本特征是私有私营。通过农村土地制度改革，中国废除了封建地主土地所有制，实现了“农民所有、农户自营”的产权结构。农民是土地的所有者、经营者，享有完全的土地所有权，对土地的占有、使用、收益、处分等各项权能高度统一。这一制度变迁顺应农民的意愿，促进了农业生产大发展，巩固了党的执政基础。 第二阶段：农业合作化后和人民公社时期，农村土地制度的基本特征是公有公营。在对农业进行社会主义改造进程中，国内的农地制度先是由农民私有私营发展到农业合作化阶段农民私有、合作经营，进而发展到了人民公社体制下的集体所有、统一经营。 这一阶段的农地制度变迁，除了整个国民经济社会主义改造的大背景之外，还被赋予了为国家工业化提取农业剩余的使命，并在20多年的时间里，为实现该目标发挥了重要作用，但也导致了农业生产绩效长期低下，为改革开放之后的农地制度创新埋下了重要伏笔。 第三阶段：改革开放以来，农村土地制度的基本特征是公有私营。十一届三中全会后，通过一系列渐进式的制度创新，国家确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。 这一制度安排，实现了土地权利在集体和农民之间的有效分割，在短时期内就显现出以制度创新推动农业发展的强大活力，因此被确立为新时期的农村基本经营制度，并被反复强调要毫不动摇地坚持。 纵观这三个历史阶段的农地制度变迁，暂撇开所有权问题不论，着眼于保障农民利益和农业生产绩效，土地私营无疑是最佳的选择方案。 在第一和第三阶段尤其是制度变革的初期，尽管农村土地所有权的制度安排根本不同，但在土地私营模式下，都实现了调动农民土地经营积极性、提高农业产出水平和增加农民收入的目标，是新中国农业农村发展形势最好的时期之一。正反两方面经验表明，土地私营是更为符合农业产业特征、符合中国国情的农地经营模式，必须长期不懈地稳定和坚持。 2.公有私营框架下农地使用制度具有多样化选择空间。历史经验表明私营是最具效率的农地使用制度，但私营本身也是一个充满弹性的制度空间。在土地私营这一基本框架下，除了农户自营外，还存在诸如大户流转经营、农民合作社经营、涉农企业经营等不同选项。特别是进入新世纪以来，经济社会发展的阶段性变化，对改革初期形成的农户自营模式带来了巨大挑战，其中影响最为明显的因素是工业化、城镇化快速推进。但由于中国城镇化进程不彻底，导致大量农村人口只实现了职业的转换和居住的转移，并未能实现身份的转变，对农业经营的直接影响就是导致兼业经营成为普遍现象。 3.以“集体所有、农户承包、多元经营”为农地制度创新的基本方向。正是由于工业化、城镇化对农业经营带来的这种影响，使建立“三权分离”的农地制度有了讨论的空间和必要性。从必要性而言，与大量农民兼业经营相比，专业的农业经营者有着更高的农业生产效率，这早已为国际经验特别是日本、韩国及中国台湾地区等东亚小农经济体的发展历程所证明。从可能性而言，两权分离并非仅是一种空想或者理论假设，实际上在近年来农民专业合作社、家庭农场和涉农企业加快发展的背景下，土地承包权与经营权的分离尽管尚未通过政策法规的正式确认，但实践中已经不是个案。仅从土地流转比例这一个指标来看，近年来就呈现快速上升态势，已经从前些年在5%以下徘徊迅速提高到了21.2%，承包权与经营权分离在实践中日益成为常态。 综合分析，在经济社会的快速变迁中，中国农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都正在发生深刻嬗变。在土地集体所有、农户家庭承包经营基本框架下，具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式，正逐步向集体所有、农户自营、合作社经营、企业化经营多种模式并存转变。这是一种悄然进行中的诱致性制度变迁，当其发生和发展到一定程度之后，需要政策法规等正式制度做出有效回应。 我们认为，基本的方向是构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。 |
