| “三权分离”的内涵 特征与政策取向 首先需要强调的是，提出所谓的“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、农户承包、多元经营的新型农地制度，其前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，并在此基础上，进一步明晰相关制度的权益内涵，这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发扬，而不是背离现行的土地制度框架。“三权分离”的农地制度，主要有以下内涵特征与政策取向。 1.农村土地集体所有属性不变。目前关于农村土地所有制度方面的讨论，尽管不时有国有化和私有化的极端主张，但始终未能占据理论研究与政策探索的主流地位。 各方关注的核心问题，深度检讨都与承包经营权的制度安排有关，而与所有权关系并不明显。特别是作为核心利益主体的农户，更为关注的是自身直接拥有和支配的土地权利，对于土地所有权这一相对虚置的权利并未表现出清晰的认知和诉求。 农业部产业政策与法规司2013年初对河北省8个乡镇16个村的219名农民进行问卷调查，结果表明，认为承包地归国家、集体所有的分别占31%、36.1%，认为归自己所有的仅占26%，还有6.9%的农民不清楚归谁所有。理应最为关注农地所有权的农户，却表现出不应有的漠然，看似存在明显悖论，但事实上正表明了现行土地集体所有制的某种合理性。 事实上，在工业化、城镇化的大背景下，当前和今后一个长时期，农村土地集体所有也是最恰当、最有效率的制度安排。 国有意味着国家权力即公权可以无限膨胀，私有则意味着在市场化充分情况下土地兼并和集中极有可能发生，极端情况下甚至出现“富者田连阡陌、贫者无立锥之地”的境地，这两种情况对农民而言都不见得是好事。集体所有实际上是在此两极间设置了一个中间性制度安排，兼顾了国家、集体、农民多元利益，是相对交易费用较少、省时省力、效率较优，宏观上大家都可以接受的所有权制度安排。 但集体所有同样是一个充满弹性的制度空间，农村土地集体所有不意味着所有权在任何情况和任何区域的重要性都是等量齐观。 事实上，改革开放30多年来，农村经济总量伴随着国民经济成长大幅提升的总体格局下，区域经济差异发展的特征也越来越明显，土地集体所有的重要意义在不同区域表现的权重差异甚大。 比如，在诸如广东南海、浙江温州、江苏昆山等类似集体经济比较发达的大城市郊区、发达地区，土地集体所有权的“产权强度”就明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取了类似“反租倒包”做法，对农地的支配能力大大增强。一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利，个别地区甚至承包经营的地块已经虚拟化，集体所有权相对拓展甚至控制了经营权的相当空间；而反观大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权实际上大部分情况下处于虚置状态。这类地区集体所有权的价值体现，还有待经济社会进入更高层次、更高阶段。 2. 进一步细分农户的承包经营权。与集体所有权相比，对农户承包经营权的讨论显然更为深入和充分。原因在于承包经营权是一个包含着诸多权利内涵，而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。 土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，承包经营权拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多地表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型如继承权、退出权等，相应的经营权更多地表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，比如入股、抵押等权。 对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而对国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义等非经济话题也影响深远。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系到其经营权利的大小和地权的稳定性，还对于获取土地的财产收益具有深刻影响。 值得注意的是，土地承包权与经营权的分离并非一个新鲜话题。实际上，历史上中国的土地租佃关系高度发达，到了明清，土地使用权表现的“田面权”与土地所有权表现的“田底权”之间“两权分离”、田面权相对独立化的办法已经非常成熟，在一些地方发生已经非常普遍，而且建立了较为完备的制度体系。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，根据现实需要并借鉴历史经验，再度促进农户拥有的承包经营权分离意义重大。将承包经营权“两权分离”，承包权主要体现为给原承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值，经营权则通过在更大范围之内流动，提高有限资源的配置效率，并由此推动培养出新型经营主体和多元化的土地经营方式。 3.“三权分离”农地制度的内涵特征。在所有、承包、经营“三权分离”的制度框架下，农村土地所对应的“三权”有着不同的制度内涵。 (1)所有权。集体所有权的关键问题，主要包括三个方面：一是集体所有权行使者。按照《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规，包括属于村农民集体所有、分别属于村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有等三种类型，由村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇集体经济组织等四类主体行使所有权。 二是集体所有权对其他权利的控制。集体通过行使所有权，可以对承包经营权等形成一定的支配。《物权法》规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用及分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定。 三是集体所有权的实现。主要包括如何凭借集体所有权获取经济收益，包括以往的土地承包费、出让“四荒”经营权所获取的收益、土地征用后获得的补偿费用等的获得和分配，实践中还包括部分地区采取“留地安置”等情况下所分享的部分农地发展权收益。诚如前面所提及，由于中国不同地区的发展阶段等方面的差异性，对于农地所有权关注的侧重点和要求并不一致。对于大部分地区特别是一般农区，集体所有权的关键问题在于明确权利行使者，并处分好集体所有权所带来的各种收益；但对于经济发达地区和大城市郊区等特殊区域，如何通过所有权来支配和控制其他权利，以及如何把集体所有权做强做大，并维护好权利人的利益，要求已经愈来愈迫切。 (2)承包权。改革开放初至今，大部分时间农村土地承包权与经营权是合而为一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。承包经营权中特别有意义的是经营和处置两项权利，前者是体现使用，后者体现权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地凸显在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的获得，需要具备一定的主体资格条件。《农村土地承包》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。显然，承包权的取得是与集体经济组织成员资格相挂钩的，承包权主体的范围，要远远小于经营权主体的范围。即便今后通过继承等方式取得农村土地的承包权，但范围同样是受到了明确限制。二是承包权的体现。在承包权与经营权相分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿，未来土地承包权还要体现在继承权上。 (3)经营权。经营权只有在工业化、城镇化快速发展，劳动力大量转移并且逐步市民化，承包权与经营权相对分离的情况下，才能单独发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的获得具有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制就要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。 其一，是发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展的选择；其二，是最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条的选择；其三，是培育和生成家庭农场、合作组织和农业企业新型主体的选择；其四，是培育新型职业农民的选择。经营权独立发挥作用，长远来看还能够发挥出更加充分的作用。比如，经营权独立之后，可以通过土地经营权来设定抵押，为经营者提供必要的金融支持，这是优化农村要素资源配置，提高要素流动性的重要途径。 |
