收紧"影子银行"渠道 初步测算，城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以"影子银行"为渠道 业界普遍认为，《通知》最核心的内容是规范地方政府"土地融资"的模式，并收紧地方政府表外融资。比如，《通知》规定一系列土地政策，试图缓解当前地方平台公司的"以债养债"的运作方式，防止债务规模快速膨胀；规定部分平台公司不得向财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。 过去两年间，地方政府纷纷转向银行表外融资，大量银行资金通过信托、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台。中诚信国际信用评级有限责任公司工商企业评级总监郭承来认为，四部门前述《通知》意在收紧地方政府银行表外融资通道，并将其纳入财政部地方政府性债务管理范畴，统一规范管理。在财政部看来，银行表内融资透明性较高，规模、风险可控，而表外融资则风险偏高。 发端于上世纪70年代末的中国地方政府性债务，因2008年推出的4万亿刺激计划而迅速膨胀。2011年国家审计署的专项审计结束后，经国务院同意，银监会负责对地方融资平台贷款进行专项清理，采取"降旧控新"的监管原则，监管政策一度极为严格。 然而，地方政府性债务在经历了2011年短暂沉寂后，2012年再次回潮。数据显示，融资平台公司数量已由2010年底的6576个增加至1万余个。与2009年商业银行大量放贷有所不同，此轮基建贷款投放增长相对温和，中小型、区域性银行参与更为深入。 2011年审计署专项审计测算出的10.7万亿元债务中，银行贷款占79%，债券规模为7%。当时，银行信贷是构成地方债务的主要方式，信托和银行理财资金极为少见。 其后，随着银行信贷的收紧，以及直接融资市场的发展，越来越多的融资平台改变原有融资模式，通过企业债券、信托计划等非银方式筹资。 国家发改委作为宏观经济调控的重要核心部门，其下监管的企业债成为配合宏观调控、调节地方政府现金流量的阀门。2009年至2011年三年间，城投债发行规模均在2000亿元-3000亿元之间。行至2012年中，国家发改委为配合稳增长，企业债发行骤然宽松，当年12月初再次简化流程，取消人民银行会签，并简化发改委主任办公会等程序。 与此同时，银行间债市蓬勃兴起，产品推陈出新，超短期融资券、短期融资券、中期票据、私募发行陆续推出。 2011年，相关监管部门则逐步开放地方融资平台公司直接通过银行间市场融资，2012年，省级和重点市级城市融资平台公司也明确放行。据了解，当前相关部门根据城投类项目的特点，正在酝酿推出15年－20年期的中期票据，以进一步丰富产品体系。 受企业债和银行间债券市场双重宽松影响，2012年，城投债发行总额约8800亿元，这与此前四年城投债的发行总额相当。 在城投债发行再次暴涨的同时，商业银行业因信贷控制，也更愿意将贷款证券化后转移至表外，合作方式也由最初的银信合作，扩展至银行和信托、证券、租赁等多领域，产品形式和结构日新月异，依托这些纷繁缭乱的产品，银行资金变相流入地方融资平台。 中国信托业协会统计数据显示，截至2012年三季度末，信托资金接近6万亿元，其中投向基础产业的总额为1.39万亿元，当年累计新增7551亿元，其中单一信托计划6150亿元。越来越多的信托公司都将业务重点逐步转移到地方政府融资领域。 相比其他融资方式，信托融资成本偏高，约在10%－12%之间，部分地方基础设施项目融资成本甚至高达30%。北京市一家地方融资平台公司主管投融资公司副总回顾近几年融资历程说："我们的工作就是钻空子、捡便宜，哪里有缝，就往哪里钻。" 瑞银证券研究报告认为，银行对地方政府融资平台和其他被认定为高风险行业的贷款受到严格管控，但政府又经常催促银行增加对实体经济的信贷投放，并鼓励它们购买这些借款人发行的债券和其他证券化产品。这是导致商业银行表外业务异常繁荣的重要原因。 央行统计显示，2012年11月当月社会融资总额为1.14万亿元，其中，人民币贷款、委托贷款、信托贷款和企业债券净融资分别增加5229亿元、1218亿元、1995亿元、1817亿元，非传统银行信贷融资比例已达54%。 根据金融稳定委员会(FSB)的定义，所谓"影子银行"，可以广义地界定为由正规银行体系之外的实体及业务活动所构成的信用中介。 若将上述银行信贷以外，为地方融资平台公司输送资金的通道均定义为"影子银行"，初步测算，城投债8800亿元，信托资金7551亿元，2012年至少超过1.6万亿元地方政府融资以"影子银行"为渠道。 地方信用风险上升 地方基础建设项目大多为公益性项目或非营利性项目，资金使用周期较长，过度依赖"影子银行"体系，并非长久之计 事实上，选择高成本的"影子银行"融资，借短还长，这是当前地方政府投融资体制暂时无法破解的制度性障碍。 中金公司近期研究报告认为，中国"影子银行"迅速扩张，主要与地方政府融资有关，"影子银行"正逐步发展成为信贷紧缩下地方财政的代偿机制。 "影子银行"产品发行主要以私募方式为主，风险易传染、渠道隐秘、透明性差。随着"影子银行"活动不断增强，其自身资金链脆弱、风险易传染、期限错配等特点，将加剧地方平台债务的流动性风险和短期内资金链的脆弱性，给地方债务运行和管理带来新的风险。 这正是财政部前述检查所要排除的隐患，即地方政府的举债方式，由直接举债逐渐转向"间接"或引入外部资金，以减轻或降低即期债务负担。 而长远来看，地方基础建设项目大多为公益性项目或非营利性项目，资金使用周期较长，过度依赖"影子银行"体系，并非长久之计。 新任中央委员、中国银行董事长肖钢在十八大召开前夕的两个月里，两度警示中国的"影子银行"风险。 他表示，"最大的风险是中国式的'影子银行'体系，这个风险既和中国银行业的风险密切相连，也与现代资本市场的风险相连。"他还发表署名文章指出，目前银行发行的"资金池"运作的理财产品，由于期限错配，要用"发新偿旧"来满足到期兑付，本质上是"庞氏骗局"。 事实上，近来地方政府平台的债务风险，早已引发监管层的担忧。 银监会主席尚福林在银监系统2012年三季度经济金融形势报告会上讲话指出， 2012年以来，受贷款集中到期兑付、地方财政收入增速下滑，项目未能及时投产等因素影响，部分地方融资平台偿债压力上升，还款意愿和还款能力下降。不少地方的逾期贷款陆续显现，贷款质量下滑趋势明显，并且呈现由点及面的扩展趋势。 而对于当期已发生的逾期平台贷款，部分银行既未能采取实质性清收措施，也未下调贷款分类，掩盖了平台贷款的真实风险状况。 根据银监会统计，2012年前三季度，共有393只城投债在银行间债券市场挂牌，筹资规模达到4686亿元。其中，大部分城投债为银行业金融机构持有，特别是部分城投债由于市场认可度不高，导致承销银行被动持券，这使得平台风险仍大量留在银行体系内，并未得到有效分散，银行风险敞口在上升。 尚福林在前述讲话中，特别强调了对平台贷款的针对性措施：重点排查平台贷款偿还情况、平台贷款分类变动情况、新设平台以及新增平台贷款投向的合规性，要继续严格落实平台贷款总量控制要求，对于违反政策以各种名目"绕道"进入平台的贷款，必须加以清收。要全方位掌握平台通过债券、信托等途径融资的情况，科学预测其偿债能力，防止过度授信和多头授信等。 |
