财政部再摸底 地方债务存在统计口径不准确、数据不完整、更新滞后等突出问题。据有关机构粗略测算，2012年底地方政府性债务规模可能在12万亿元左右 2012年9月初，财政部下发开展地方政府性债务专项检查工作的通知，这是财政部归口管理此项工作以来，首次主动进行地方政府性债务情况摸底。 过去几年，地方债务问题一直引发市场和决策层担忧。2011年上半年，由国务院统一安排，审计署对中国地方政府性债务进行专项审计。结果显示，地方债务规模为10.7万亿元。地方债务隐患终于有了一个官方说法。 但其采纳的统计口径和数据准确性，一直存在争议。一部分人认为此数据可能有高估，但更多的机构和研究者相信，审计署恐有遗漏，地方政府性债务总额应远超过10万亿元的规模，这还不包括一些难以归类的隐性债务。 不过，此次财政部主动摸底地方债务，延续了审计署的统计口径。按照国务院相关文件，地方政府性债务包含政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和其他相关债务。 2012年9月初，财政部下发相关检查通知的同时，一并下发了重点检查参考名单，包括省级政府和其下属3个-5个重点市(区)，从检查范围和方式看，属重点抽查，而非全国普查。接近财政部的有关人士称，此次专项检查，意在摸清2011年初至2012年6月30日期间，地方新增债务的规模、结构、成因等特点。 在过去三个月的检查过程中，财政部驻地方专员办专门组织人员，组成检查小组，先从各地财政厅调取相关债务数据，再要求各机构填报相关债务信息，并配合进点检查。同时，地方专员办还协调地方人民银行、银监会、商业银行及融资平台公司等相关部门协助检查。 在完成财政部下派基本检查工作的同时，部分地方监察专员办扩大了检查范围。有的地方将检查延伸至交通、城建和融资平台发行的债券，以及需财政资金偿还的企业债。还有部分专员办在掌握检查债务情况的同时，重点分析地方的偿债能力，了解债务借新还旧、逾期未还和融资平台公司债务清理情况。 财政部组织的此轮检查，于2012年11月底相继结束。汇总结果显示，地方债务存在统计口径不准确、数据不完整、更新滞后等突出问题，如信托、银行理财等回购(BT)类项目的负债数据，基本未被录入。 从整个调查情况看，不同省份之间差异较大，有些省份情况较好，债务风险和压力不大，有些省份债务风险和压力比较大，这与各省经济实力密切相关，一位参与上述检查工作的财政部华东地区地方专员人士表示，"检查区间内的地方政府性债务规模有所反弹，相比2010年审计署审计数据确有增长。" 但此次摸底得出的地方政府性债务总数是多少，财政部尚未对外公布。外界估计，应比10万亿元有明显增加。据国内某大型评级机构初步测算，2011年地方政府性债务同比约下降3%，但2012年同比大幅反弹，增速约为20%左右，粗略测算，2012年底地方政府性债务规模可能在12万亿元左右。 2012年12月25日，审计署在一份内部报告中明确表示，近期"将重点摸清相关地方截至2012年年底地方政府性债务的规模、结构及风险变化情况，以及举债融资中出现的新动向、新情况。"地方政府性债务准确数据的批露，还有待时日。 一位接近财政部的权威人士透露，财政部之所以启动如此大规模的专项检查，还有一项重要的原因，就是弥补地方债务管理中事实上存在的管理不到位问题。财政部接手地方政府债务管理工作以来，地方债务信息的上报不准确或者延报情况普遍存在，而财政部对此缺乏有效约束力。 查禁违规融资 这些违法违规的地方融资行为，部分在2011年审计署审计之前便普遍存在，部分是近两年的花样翻新，风险类型不一，结构复杂 很显然，此次专项检查为2012年12月31日财政部联合几大部门发布上述《通知》提供了重要的决策参考。 该《通知》一方面强调要紧密关注地方政府性债务风险，另一方面重在制止地方政府违规举债。这些违法违规的地方融资行为，部分在2011年审计署审计之前便普遍存在，部分是近两年的花样翻新，风险类型不一，结构复杂。 据了解，2012年以来，地方政府违规融资行为升级，甚至出现摊派集资。江苏无锡等地，曾出现政府强制当地政府部门工作人员购买信托公司相关产品，而相关信托产品所募集的资金，主要投向当地基础设施建设领域。 对此，《通知》开宗明义称，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。 针对地方政府性债务中长期存在的虚假注资和违规担保问题，《通知》明确提出，加强对融资平台注资行为管理，注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。同时，严格按照《担保法》等有关法律法规规定，相关部门不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。这些具体要求的落实，将极大遏制地方融资乱象。 关于各地政府性平台资产的整治，亦开始收紧。 《通知》第三条称：严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。 根据《通知》要求，地方融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设，或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入，作为融资平台公司偿债资金来源。 华泰证券首席经济学家刘煜辉表示，考虑到平台资产池主要由土地构成，新规将重创平台资本金。在资本金不足的前提下，银行杠杆无从撬动，尽管有半年前天量地方投资规划做指引，有地方政府换届的行政周期性投资冲动，却难奈财政收入放缓、平台融资清理和土地出让金下滑。 此外，《通知》还收紧了地方政府平台创新发展的回购(BT)融资方式。 BT即"建设-移交"(英文Build-transfer缩写)，是政府利用非政府资金，进行非经营性设施建设项目的融资模式。这一模式在过去几年被地方政府广泛采用，但相关风险规避不足，在一些地方已经出现明显问题。 早在2010年，银监会启动地方融资平台清理，地方政府传统的融资渠道收紧后，各类地方基建项目纷纷转向通过BT融资。 BT融资将政府当期融资压力转移至项目代建方，但只是短期应急之策，不能从根本上缓解地方政府资金不足。更重要的是，这种方式的融资成本往往偏高。一位地方融资平台公司副总说："现在很多地方都在做BT，这种方式来钱快，全国范围内呈现泛滥之势。" 此次财政部等四部门文件要求，除法律和国务院另有规定外，地方不得通过BT方式举借政府性债务。同时，对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。一句话，BT方式不能再普遍采用。 "如果按照这一规定严格执行，全国大面积的BT项目将面临叫停风险。"一位评级公司相关业务负责人认为。他举例称，城市轨道交通应该是准公益性项目，按照上述财政部新政执行，此类项目BT融资将被堵死。不过他同时表示，新政执行的灵活空间将很大。 他预测，未来地方政府性债务出现风险，首先可能出现在BT模式中项目代建方。现在不少地方，政府拖欠承建商资金情况很多，而承建商只能通过"影子银行"融资，此类融资信息公开性很差，一旦暴露风险，容易出现地方政府和代建方互相推责的情形，进而引发连锁反应。 综上所述，《通知》收紧和查禁地方政府的部分融资渠道，对规范地方政府举债行为，加强地方政府性债务管理具有积极意义。但是多位市场人士对本刊表示，过去事实证明，地方政府举债从来不惜成本，在资金链紧绷时，甚至可接受年息30%、甚至更高的融资。新政表述方面明显留有活口，灵活操作的空间较大，而且仅仅着眼于政府性债务范畴，口径偏小。预计上述融资方式收紧、叫停后，替代性融资、变种融资方式可能很出现。 |
