利益再平衡 任何一项改革，都是制度和机制的重塑，也是原有利益格局的调整，以形成新的利益导向机制，成品油税费改革概莫能外。 成品油税费改革后，地方政府将失去包括“公路养路费”等六费收入，而增加的燃油消费税为中央税，统一收归中央。如何将中央增加的税收合理分配，关系到改革成败。 “中央财政只是过路财神，不挤不占。”李克强在改革推出前的内部会议上明确说。 改革推出时就确定，所有新增收入不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。同时，改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。 在此基础上，各省的返还基数最后确定以2007年底六费收入，并考虑2008年的10%的增幅确定。而关于增量分配问题，根据取消二级公路收费的情况，每年拨付260亿元，偿还地方债务的本金部分，先撤先补，并对西部省份有一定的倾斜。 这在一定程度上刺激了一些省份，在2009年初刚推出燃油税时就全面取消了二级公路的收费。 与此同时，中央财政不挤不占的原则，也使改革在部委之间的博弈更易化解。地方政府和交通运输部作为原来六费的征收和支配部门，也支持改革的进行。主要是这种原则设计仍可保证原来的公路养护和一部分建设资金的需要，同时解决了原养路费征收成本高，漏征率大的问题。 交通运输部公路科学研究院副总工程师李亚茹介绍，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，通过中央财政转移支付方式支持解决地方二级公路建设中的债务问题，使很多地方交通部门逐步减轻债务包袱。在财政部提供的内部报告中，因多年形成的权责关系复杂、数额庞大的交通部门债务如何还本付息，以及新债今后如何偿还等，都是下一步需要加以解决的问题。 以福建省为例。二级公路撤消后，国家每年给予一定的补助，用于过去公路债务的偿还。福建省2009年拿到16亿多，2010年拿到13亿多，2011年11亿多，今年9亿多。以2008年底为期限，福建省核定公路债务余额250亿。目前需要偿还的债务起码在100亿以上，一年利息就要6亿多。福建省对这块债务规定是“各级财政谁借谁还”。 据福建省交通运输厅办公室主任陈岳峰介绍，2008年以来，福建省交通投资超过3100亿，超过此前建国以来的总和。现在福建省普通公路建设，除了省里补助外，重点发挥地方政府的积极性，毕竟地方政府还有一些融资筹资手段，如土地开发等。 看似交通部门、地方政府在改革中收费和支出的权力弱化，但是由于改革对于财政明确了，专款专用于公路的维修或建设支出，改革围绕公路的维护或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，使其原有的财权与事权得以维护。 另一个利益补偿群体则是大批的收费征稽人员。2007年末，全国养路费和航道养护费等收费稽征人员35.4万人，撤销政府还贷二级公路收费站点，涉及9万多人。 “能否妥善做好相关人员的安置和处理，是推进成品油税费改革，撤销政府还贷二级公路收费站点的前提。”财政部副部长王军说。 围绕上述人员安置，相关部门采取鼓励提前退休、税务部门考试择优录取、带编制划转公路局、所属机构内部转岗等多种途径积极稳妥地加以化解。 政府与企业的关系也在改革中得到重点考虑。改革同时启动了新的成品油价格形成机制。即将当时由发改委规定的零售基准价格，允许其上下浮动，改为实行最高零售价格。 时任中国石油天然气股份有限公司财务总监周明春就表示，成品油价税费联动，扭转了炼油企业连续几年亏损的状况，成品油价格在新的形成机制下，改变了价格倒挂，使公司炼油业务由2008年亏损923亿元，到2009年前十一个月就盈利135亿元。 除此之外，还是由于国际原油价格的大幅下降，最终虽然成品油消费税税额为，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，但是改革发布后，成品油的零售价格却下降了。2008年12月19日，汽油零售价格每升下调0.91元，柴油则下调了1.08元。价格下降使成品油的消费者一夜之间接受了改革。 “在改革起步阶段，也就是新的利益导向机制形成的初期，既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起点上，保护合理的既得利益是一个重要的初始条件。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。 样本镜鉴 中国的成品油税费改革，从来便是作为中国改革大系统中的一个子系统存在的，其样本意义弥足珍贵。 一项成功的改革应具备以下特征，包括最高领导层强烈的政治意愿、立足实际的科学改革方案、准确的改革时机和对改革机遇的成功把握、适当的妥协机制或补偿机制、及时的改革成效监控与评估和对国际国内重大挑战积极的、正面的响应。“成品油税费改革完全具备了上述特征。” 清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说。 胡鞍钢分析指出，早在1998年，党中央和国务院就开始对资源定价机制改革谋篇布局，特别是绿色发展理念逐步为人们广泛接受后，这种政治意愿更为突出。以成品油税费改革为代表的一系列具备绿色税收特征的改革措施相继出台，我国的绿色税收体系已初现端倪。 从改革方案上看，成品油税费改革充分体现了财税部门对宏观调控工具的成熟把握，以及对改革条件、改革内容和改革实施方案的深思熟虑。成品油税费改革这本“账”不但测算科学，而且也非常公平合理，兼顾了中央与地方、企业与消费者、公路管理机构与交通收费征稽人员等多方的利益，保证了改革的顺利、平稳实施。 从改革时机看，成品油税费改革及时把握“机会窗口”，果断打开“政策天窗”，利用危机，谋定而动。 从补偿机制看，成品油税费改革将成品油消费税列为中央收入，再通过适当的方式全部分配给地方，保证地方利益不会因为改革而受到影响。中央对地方采取税收返还和转移支付相结合的模式，一方面保证地方养路费等六费的既得利益，另一方面又充分考虑各地燃油消耗量的实际因素，按批发环节燃油销量分配，保证地方的基本需求，同时，按照交通设施里程等因素分配，适当体现全国道路的均衡发展，实现了新旧两套成品油税费机制的平稳过渡。 国税总局税收科学研究所副所长靳东升表示，成品油税费改革体现了中央政府综合配套的改革模式和宏观调控手段的运用。这个不仅是首次成功的案例，也启发了“十二五”规划纲要的思路，将很多改革融入了价税费联动的模式。 高培勇指出，这场中国成品油税费改革最成功的地方，就是坚定不移的决心。而且推进这项改革的决心始终是没有间断，另外一个就是十年磨一剑，对这场改革的准备相当的充分，方案谋划得相当的周密，所以在国际金融危机，国际油价下降那样一种特殊背景下，临门一脚就踢得非常成功。 在高培勇看来，把这样一个基本的经验放在当前的背景条件下，“十二五”期间我们面临诸多繁重的改革任务，还特别需要这种魄力，这种耐心。 |
