| 养老金入市 三方争夺投资主体久无定论 股市连跌，对养老金入市的期待迅速膨胀。 履新不久的证监会主席郭树清在不同场合对养老金、住房公积金在内的长期资金入市发出热切邀请，无异于为市场打了一针兴奋剂。而类似"利好"一时纷至沓来。 不过，作为社会保险基金的主管部门，人力资源和社会保障部(下称人社部)十分谨慎。"(养老金)投资运营对市场来说，应该说是一个积极的力量，但我们从来不讲救市，或者是托市，顶多是助市。"人社部基金监督司司长陈良在12月20日召开的"2011中国社会科学院社会保障国际论坛"说。 他透露，对养老金投资运营，有关各方在投资品种、国家支持政策、基金运行、市场监管和法律责任等方面的意见和认识不断趋于一致。 发改委就业和收入分配司副司长纪宁亦称，当前对城镇职工基本养老保险基金投资运营的研究，有了"突破性进展"。 然而，最终的投资运营政策何时才能落地，仍取决于诸多前提。即便证监会态度热情，而长期资金确有稳定市场之功效，但鉴于中国股市只重筹资，不重投资人利益保护的特性，不少业内人士认为作为老百姓"养命钱"的养老金、公积金，绝对不应进入这个过度强调圈钱的市场。 一个被媒体广泛援引的说法是，证监会正就鼓励长期资金入市与各有关部门沟通，也得到了有关部门支持。对此，不少业界人士都认为长期资金入市的实质性前提，其实在于证监会能否拿出更切实有效的政策来保护投资人利益，同时又避免让此类资金成为市场中的特权享有者。 此外，全国社保基金理事会、人社部以及地方基金管理部门三方对投资运营主体地位的争夺，成为影响政策顺利出台的一个关键因素。即便期待中的养老金得以入市，其额度也未必能够达到市场预期。 可入市资金有限 让不少市场机构心驰神往的，是中国社会养老保险的庞大基金结余。 截至2010年底，全国城镇职工基本养老保险基金(下称基本养老保险)累计结存15365亿元；仅试点一年的新型农村社会养老保险(下称新农保)，便有423亿元的基金结存。基本养老保险中迫切需要投资增值的个人账户，尽管空洞犹存，但在已部分做实的13个省市中，也有2039亿元资金；新农保中的个人账户资金，已累积达到了387亿元。 事实上，广义的"养老金"，早已有相当部分进入了资本市场。上述社会养老保险基金所能入市的额度有限。 已入市的第一块资金，是被视为国民养老第二支柱的企业年金。截至2010年底，全国有3.71万户企业建立了企业年金，年末企业年金基金累计结存达到2809亿元。这笔资金，通过信托模式，由市场机构专事运营。其投资限制在不断放宽，2010年底对《企业年金基金监督管理办法》的修改，取消了企业年金投资股票的比例不高于基金净资产的20%的限制，权益类投资比例仍保持30%不变。中国社科院世界社保研究中心学者齐传钧认为中国年金的市场表现"比较正常"，据其统计，截至2010年底，各家年金的累计收益率基本上处于行业平均收益率上下50%之间。 第二大资金，来源于全国社会保障基金。该基金成立于2000年，乃是国家战略储备基金，主要用于弥补人口老龄化高峰时期的社会保障需要。根据相关规定，全国社会保障基金对证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。到2010年底，由全国社保基金理事会管理的基金资产总额8566.9亿元，自成立以来的累计投资收益额2772.6亿元，年均投资收益率9.17%。 第三部分资金，则来自基本养老保险中的个人账户。中国的基本养老保险采取"统账结合"的部分积累制，即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成，统筹账户"现收现支"，个人账户则通过个人缴费形成积累。对于长期积累的个人账户，制度设计即要求其资金要进行投资运营，以实现保值增值。 不过，由于绝大部分地方的个人账户已被当地政府挪用于发放当期养老金，个人账户长期空账，所谓投资运营无从谈起。 但自本世纪初，为偿还历史欠账，应对未来老龄压力，做实个人账户试点逐步推开。截至2010年底，已有吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市开展了做实企业职工基本养老保险个人账户试点，账户累计金额达到2039亿元。这些个人账户的资金，有三部分来源，分别是中央和地方的财政补贴，以及个人缴费的积累。自2006年12月20日起，天津市、山西省、吉林省、黑龙江省等九个试点省份将个人账户里中央财政补助资金交给社保基金理事会委托管理，按照全国社会保障基金的有关投资规则进行运营。截至2010年底，该部分资金的权益余额达到了566.4亿元，2009年之前的年均收益率达到了18.9%。 在业内人士看来，已进行市场化运营的这部分养老金，整体表现良好，战胜了通涨压力，实现了保值增值。但这部分资金，相较于仍沉睡在各地财政专户上的庞大的基本养老保险基金，可谓微乎其微。 当下可能入市的养老金，事实上出自两大部分：一部分是基本养老保险已做实的个人账户中，地方财政补助和个人缴费部分，以及正在试点的新农保及城镇社会居民养老保险的个人账户；另一部分则是基本养老保险统筹基金。由于大部分地区并未将养老保险统筹账户和个人账户分账管理，基本养老保险统筹基金的庞大结余便与个人账户的空洞并存。到2010年底，基本养老保险统筹基金的累计结存已达到了15365亿元。 然而，按照相关规定，这些资金仅能按规定购买国债和转存定期存款。由中国政法大学法和经济学研究中心副教授胡继晔主持的《社保基金监管立法调研报告》显示，大部分省份都抱怨无处购买国债，结余的基金只能存在财政专户中，估算的存款平均收益仅在1%-2%之间。而2010年以来，消费者物价指数高企。胡继晔测算，1.9万亿元的五项基本社会保险基金结余的实际缩水将达100亿-300亿元。 在此背景下，开放基本养老保险基金的投资运营、实现保值增值的呼声强烈。人社部也并非没有意识到基本养老保险基金投资运营的重要性。据财新《新世纪[12.22 -3.17% 研报]》记者了解，他们制定了社会保险基金投资运营"三步走战略"：第一步先实现基本养老保险个人账户及农村社会养老保险个人账户的投资运营；第二步对基本养老保险统筹基金部分进行保值增值；最后对其他社会保险基金进行投资。 国务院对该问题的表态始终是"安全第一"，在完善法规、严格监管的前提下，"适当"拓宽基本养老保险基金投资渠道，实现保值增值。不少学者看来，这意味对于基本养老保险基金的投资工具和比例的限制，将更为严格。 中央财经大学学者褚福灵分析指出，统筹基金与个人账户功能不同，前者要满足现收现支需求，稳妥地增加一些低风险投资渠道即可，股票等权益类产品并不一定在其中；而胡继晔则强调后者作为长期投资，股票必然是重要的投资工具之一。至于社会保险基金投入股市的比例，戴相龙表态认为应低于全国社会保障基金，高于商业养老基金。 不过，个人账户资金量十分有限，2009年以来，中央便未再扩大试点省份。人社部有关司局负责人曾告诉财新《新世纪》记者，下一步的做实不再是"试点"，而是全国统一铺开，从3%开始做实。如此一来，财政投入巨大，有关部门和学者对"实账"的意义也频频质疑。 在许多社保专家看来，记账式个人账户养老金制度(NDC)是适合中国社保体系发展的方向。在该模式下，个人账户中仅有缴费记录，而无真实资金。但在缴费期间，账户中将被注入名义利息，最终由中央政府担保支付，其兑付资金的来源则是未来不断增长的国民财富。事实上，在一些并未做实个人账户但基金实力较强的省份，已采取此种方式应对支付压力。若采纳此种模式，无所谓虚实的个人账户基金也不再有投资运营的必要。 因而，当前可明确的，仅是现有个人账户的小部分资金进入股市，对资本市场的影响，恐不及市场预期。 投资权博弈 有关养老保险个人账户的投资运营办法，已在争议中酝酿多年。屡次上报，却始终未得到国务院的首肯。人社部就此对外表态，多年来始终只能是"仍在研究起草"中。 不过，正如人社部、发改委官员所透露，经过长时间研讨、博弈，各部门已就大部分问题达成共识。个人账户投资乃是必然，采用信托模式进行市场化运营也已确定。至今仍阻碍政策出台的关键性问题在于，投资主体究竟是谁。 据财新《新世纪》记者了解，人社部、全国社保基金理事会和地方基金经办管理机构，各有一套方案。 人社部的方案，乃是以人社部社会保险事业管理中心为委托人，同时在人社部主导下另行建立基本养老保险投资运营机构，作为受托人。该受托人再通过市场机构开展具体的投资运营工作。 对这一思路，全国社保基金理事会理事长戴相龙在12月20日的论坛上公开表态支持。他表示，将省市区管理的一部分基本养老保险基金集中起来，按一定比例投资到各类金融资产，是"正确的措施"。不过，据知情人士透露，全国社保基金理事会的设想与人社部在操作上有显著区别，其更希望在编制上将这个新设的运营机构挂牌于社保基金理事会之下。也就是由全国社保基金理事会作为受托人，开展投资运营。这其实是第二套方案。 相较于由人社部为主导的方案，全国社保基金理事会更具专业优势，不仅集合了财会、金融背景人才，且已有十年的社保基金投资运营经验。但人社部门毕竟是主管部门，更具话语权。二者之间的取舍，让最高决策者再三为难。 第三套方案，则立足于地方。基本思路是，由省级基金管理机构作为委托人，在省一级重新成立运营机构作为受托人。发改委就业和收入分配司副司长纪宁即表示，集中投资运营是一个难点。她认为个人账户应由省级来负责。 有学者分析，地方主导的这套方案有其优势，有利于打破垄断，分散风险；但地方人才储备不足，同时易受地方行政力量的干预。不少学者担忧地方对基本养老保险基金的投资运营，最终都成为对地方项目的救急。 除此之外，在中央层面运营，更符合当前要求实现基本养老保险基金全国统筹的政策趋势。若仍由省级机构投资运营，无疑还将加剧已饱受诟病的碎片化。 然而，中国养老保险省级统筹虽然名义上已经在2009年底实现，但事实上很多统筹基金还在市县一级运营管理。要将资金上收，并不是一件容易的事。也正因此，即便最终选择由中央层面运营，能否按规划在"十二五"期间真正实现全国统筹，仍受到各界高度质疑。 不过，无论最后谁是投资主体，市场机构都将加入运营。而股票市场也将是基本养老保险基金的重要投资渠道。然而，基本养老保险基金何时才能真正开放运营，当前仍然没有时间表。(.新.世.纪.周.刊 .蓝.方) |
