李晶：城市化、户籍制度改革及对投资的影响

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在中国实行经济改革的三十年中，由于内陆省份较为贫穷的农村人口大量涌入沿海地区寻找更高收入的工作，导致国内人口流动大幅增长。尽管在城市工作让许多外来务工家庭脱离贫困，但这些人员的农村户口常常限制他们享有医疗、退休金及子女免费义务教育等社会福利。很多人认为这些不利因素导致了他们的预防性储蓄的增长，因此抑制了这一人群的家庭消费。
户籍制度改革正加速进行
    最近数周的几项政策显示，户籍制度改革正在加速进行：
    （1）在２月底，国务院发布的一份关于户籍改革的通知（制订日期为一年之前）提出，对于所有县、县级市及地级市的农民工及其家庭，如果满足有关就业、住所及社保供款方面基本标准，可申请登记当地常住户口。通知亦指出，不得借户籍制度改革强逼落户城镇的农民工放弃自身的宅基地。
    （2）在今年全国人大开幕时所作的政府工作报告中，温家宝总理强调政府将“积极稳妥推进户籍制度改革”，同时还将在今后一年里深化土地、户籍登记及公共服务的改革。在去年１２月份召开的全国农村工作会议上，温总理表示将会在２０１２年制定出台全国土地征收补偿条例。
    （3）在全国人大会议期间，中国公安部副部长透露，公安部正在起草全国性的居住证管理办法，目前已形成草案，正在征求各方意见，并将于年内报国务院审定。国家发改委的一名高级官员也表示，中国应建立成本分摊机制，让城市的农民工平等享受社会福利和公共服务。
    政府缩小城乡收入差距及推动农民工收入增长的政策，引发人们思考一个问题：中国的这个庞大群体会否因此将由储蓄转为消费，以及户籍制度的改革可能对消费带来的影响。在本报告中，我们尝试通过分析中国农民工人口统计特征方面的最新调查结果来解答这个问题，并思考中国的户籍改革计划将会对农民工消费的影响。
现大部分农民工为“８０后”
    现今的大部分农民工均为１９８０年后出生的一代人（“８０后”）。现今，约６０％的内陆省份农民工均在１９８０年后出生，与之前的一代人不同，他们只拥有极少甚至根本没有任何农活的经验，并且很可能继续呆在城市。根据最近的调查，这些较为年轻的农民工中有四分之三并不打算回到老家。然而，由于没有城市户口，他们通常无法享有医疗补贴、经济适用房、令子女获得更好教育以及其他社会福利。尽管许多城市的常住户口门槛已经降低，但大部分农村居民仍然极不情愿放弃自己的宅基地。
    政府领导人不断发出户籍改革新措施的信号。尽管居住户口及农民工福利的新措施可能会在未来一年出台，但我们认为户籍改革如同农村土地产权改革一样，可能会是一个长期而复杂的过程。许多地方已进行的户籍改革尝试呈现出很大的差异，然而，中央政府青睐的方法似乎是在全国范围内实行居住证制度，逐渐将社会福利权益与居民的户籍脱钩。中国内陆中小型城市的推行步伐将会较快，随着制造业逐渐向中部地区转移，这些城市涌入的农民工比例不断增加。
    城乡收入差距的缩小将为拉动内需提供支持。政府加快城市化进程、改善农民工社会福利及降低收入差距的努力将令以下三个领域受惠最大：（1）大众市场消费，特别是耐用品、基本服务及高端必需消费品（如乳制品）；（2）医疗开支的稳步增长将令整个行业受益；（3）现代化农业的发展将成为促进农村增长的核心要素，今年有关农业政策的文件中特别强调了农业技术（尤其是种子方面）的发展。
土地问题——国务院近期的通知
    在２１世纪第一个十年末期，许多地方政府试图通过将农村居民搬迁至楼房内并给予一些城镇福利，把农村转变为城镇。这种地方政府“夺地”的现象被斥为是对农村居民财产权的剥夺。成都和重庆等地近期进行了户籍制度改革，改革后，农村居民在获取城镇户口时不再被要求马上放弃农村土地，然而，目前还没有针对该问题的长期解决方案。
    中国国务院近日公布的关于户籍改革的最新指导意见，表面上使得中小城市的农民工更容易获得城镇常住户口。尽管有关通知是在今年２月２５日公布的，但最初是在２０１１年２月２６日向地方政府发放的，显示相关规定已生效一年。该通知明确指出：1、在小城镇（县级或以下）有稳定职业并有稳定住所的人员，连同其配偶、父母及未婚子女，可以在当地申请登记常住户口。
    2、在设区的市有稳定职业满三年并有稳定住所同时参加社会保险至少一年的人员，连同其配偶、父母及未婚子女，可以在当地申请登记城镇常住户口。
    3、不得借户籍制度改革强逼落户城镇的农民工放弃自身的宅基地。
    同时，通知还指出地方政府可结合当地实际情况执行该政策，而中央政府将继续监管大城市的人口规模。
    考虑到１９９７至２００１年的改革已将户籍制度改革扩展至小城市，且不少地方政府已实施自身的改革措施，国务院近日的通知有着更进一步的影响，它旨在：（1）对农村居民的土地权利予以明确支持及禁止将农村户口强制转为城镇户口；（2）将户籍制度改革扩展至设区的市（从而所有省会以下级别的城市均被纳入全国统一指导的户籍制度改革范围）。将户籍制度改革进一步扩展至数量更大的中小城市，符合近期越来越多的农村人口向与原籍所在地邻近小城市迁移的趋势。
未来走向——来自全国人大的线索
    在今年全国人大开幕时所作的政府工作报告中，温家宝总理强调政府将持续“积极稳妥推进户籍管理制度改革”，并将深化土地、户籍登记和公共服务改革。随后，在全国人大会议期间，公安部副部长表示，公安部正在起草全国性的居住证管理办法，目前已形成草案，正在征求各方意见，并将于年内报国务院审定。国家发改委的一名高级官员也表示，中国应建立成本分摊机制，让城市的农民工平等享受社会福利和公共服务。
    我们相信这些言论预示着来年将会采取的措施，这些措施可能会与世界银行与国务院发展研究中心近期联合发布的《中国２０３０》报告的补充报告中提出的户籍制度改革建议一致，呼吁建立全国性的人口登记制度，同时逐步消除户籍对社会权利的决定作用：
    第１阶段：为居住证制度制定全国性框架，并将非本地居民的社会权利与其户籍脱钩。同时，须制定通用指标（例如在当地的居住期限）供当地政府结合自身情况予以采纳，同时为资讯系统和跨地区人口资料交换制定全国性标准。
    第２阶段：全国逐步推广居住证制度；首先放宽市辖下的农村居民居住证和户口迁移的标准，随后扩展至省级的所有户籍居民，并最终将居住证扩展至外省居民。
    第３阶段：在本地居住证制度内，设立途径让农民能享受居民户口拥有的社会权利，优先保护儿童的教育权等权利，并进一步降低户口迁移的门槛。
    第４阶段：将居住证推广至全国，使本地户口持有人与本地居住证持有人享有同等权利。
    根据世界银行和国务院发展研究中心的报告表示，在这一通用的全国性框架下，居住证制度可在２０１６年至２０２０年期间推广至全国，而本地城镇户籍居民与居住证持有人在２０３０年前将实现权利平等。然而，报告也指出地方政府与中央政府之间需要就社会服务财务责任的确定和财政负担的分摊等复杂问题进行协商，特别是针对跨省农民工的情况。
转载于：经济通