| 地方融资路径探索 十八届三中全会提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。同时提出编制政府资产负债表。对于地方政府来说，摸清家底，可防范运行风险。 从2009年开始，财政部代发的“地方政府债券”2000亿元，这种债券针对省级政府和计划单列市，不包括地级市、县级市，主要用于公益性项目(基础设施、民生、教育、科技文化等项目)，特别是中央财政投资地方配套的公益性项目，不得用于经常性支出。 2011年开始，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。这是介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式。 但是在研究人员看来，这种债券不仅规模小，更重要的是期限短，只有三年，而且不允许展期，并不适用公益性基础设施项目建设。为此，国内很多学者呼吁借鉴美国地方政府融资经验，允许地方自行发行市政债券。 根据信用基础不同，美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券两大类。一般责任债券可以由州、市、镇和县发行，以发行者税收收入偿还。收益债券是为了某一基础设施建设而设，债务通过设施的有偿使用来偿还，由于风险比一般责任债券大，利率较高。 鹏元资信评估有限公司副总裁周沅帆[微博]将城投债称之为“中国式市政债券”。不过在李晓鹏看来，和真正的市政债比起来，城投债目前主要有三个缺陷：一是期限短；二是规模小；三是对公益性基础设施的支持性不强。 从期限来看，目前城投债发行期限以5年－7年为主，而美国市政债券期限在10年以上的占82%，城投债与基础设施融资周期长的特点不匹配。从规模来看，2012年城投债余额6368亿元，约占地方政府债务总量的3.5%，如此小规模的发行量远远不能满足地方融资。再次，城投债是一种企业债，需要由项目本身的现金回报来偿还，适合的是项目本身有收入的基础设施项目。 为此，建议对城投债做如下改革，一是延长城投债偿还期限，在控制地方债务总量的前提下，大幅度扩大城投债发行规模；二是建立类似美国的“一般责任债券”制度，由地方政府发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券，由财政负责偿还。 李晓鹏及其研究团队认为，城投债对应美国市政债券的收益债券，公益建设债券对应一般责任债券，二者互补才是真正的“中国式市政债券”。 一位持有不同看法的专家认为，中国和美国国情不同，美国是联邦制，州财政是可以破产的，中国是一级财政，分级管理，省政府相当于中央政府的分公司，实际上难以破产。同时，在资金使用效率上市政债券不如市政信贷高，因为信贷有银行的监控，风险意识较高。 除了发行政府债券融资，鼓励社会资金参与基础设施建设、运营也是国际上通用的做法，它可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下解决资金短缺问题。 2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议部署加强城市基础设施建设，这次会议明确了今后建设的重点，包括市政地下管网建设和改造，污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设，加强燃气、供热老旧管网改造，地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设，城市配电网建设，生态环境建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。 这次会议特别强调了在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，促进改善城市基础设施薄弱环节，尤其是与棚户区改造配套的基础设施。 现在各个领域都已经有了社会资本参与基础设施的成功经验，较为普遍的是采用BOT、BT等模式——它们都属于PPP模式。一些地方在保障房建设、道路建设上广泛使用过。另外还有土地捆绑开发模式。在开发的过程中，可以促进周边项目土地升值的基础设施，比如道路、机场，投资者出资修建基础设施，就可以和政府分享项目周边的土地升值收益，从中获得回报。它特别适合二三线城市进行城镇化的开发。 例如在香港，地铁建设由社会资本出资，公司取得地铁站点周边土地物业开发权利，所以港铁成为了非常著名的地铁运营公司长期盈利的案例。目前，这种经验亦被铁路部门吸收，铁路发展基金运作中有意采取铁路建设与土地捆绑开发思路。 北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志曾在世界银行[微博]工作18年，对中国的PPP模式一直关注，在他看来，中国的PPP这条路没有走好，是因为政府的主导性强，民间资本没有多少可以进入。 刘志介绍说，国际上的PPP有两个出发点，一是政府的资金不够就靠民间来介入，国内引入PPP模式也是以这个为出发点。但是另外一个出发点国内却很少讨论，即民营资本进来能够提高公共服务的效率。 “中国的水务、高速公路PPP都走了很长的一条弯路。缺陷在我们政府向民间采购公共服务的时候，缺乏一个竞争机制，到今天还没有看到一个公开、透明的机制。”刘志说。 |
