养老金制度之争 中国社科院拉美所所长郑秉文认为，“扩大覆盖面，加强征缴力度这些措施，不能从根本上解决养老保险财务可持续性的问题。” 此前，清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥向《每日经济新闻》记者分析，现在征缴越多，承诺随之就会越多，其后负债越多，最终养老保障的包袱越重。 事实上，这一现象已在一些地方凸显出来。望奎县社保局的官员表示，随着扩面增加，现在每年领取养老保险的人数都要增加近千人，但是缴费的人数增长乏力。 另外，“断保”也随之让养老金再添压力。以望奎县为例，应参保人数为1.7万人，但最终实际缴费人数还不到7000人，这其中“有一万多人早已断保了”。 据记者调查，中断缴费的人群主要体现为无力缴费和不想缴费。“对于一些中年人来说，一年到头才挣1万多元，拿出1000多元参保，家里生活就没了来源。” 有基层人社官员告诉记者，“不想缴费的人主要是年轻一代，虽然当初参保进来，但是总觉得离退休很远，所以缴费并不积极，甚而出现了中断现象。” 养老金收支的压力，就在扩面的难以推进和断保的严重情况之中，日益加重。 在此情况下，由于养老金收缴主体集中在人社和税务两个部门，导致两个部门的收缴积极性都不高。因此，等待上级财力的“输血”，成为不二选择。这些基层社保经办机构等待的“上级财力”，主要是黑龙江省的统筹基金，早在2005年始，该省就实现了养老保险的省级统筹。其主要特征为，“统一企业缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构。” 这种统筹，在加强养老保险基金管理，增强基金互济功能的同时，成为基层人社部门缓解压力的最主要渠道。伊春市人社部门称，“要全力向省财政申请养老金缺口补助资金。” 人力资源和社会保障部官员此前指出，“在一些地区，出现了当期收不抵支的情况，中央财政通过专项转移支付对这些地区的养老保险基金进行补助，确保按时足额发放。” 在社保专家看来，地方政府主要依靠上级财力转移支付，那么“补”的将是一个无底洞。 今年7月，人社部新闻发言人指出，“为了实现基金的收支平衡，下一步我们将通过加强扩面征缴、推动基础养老金全国统筹、调整财政支出结构等措施。” 这些措施当中，扩面征缴任务仍然作为收支平衡的举措之一，而被学界普遍推崇和认可的解决养老金压力的措施，却是基础养老金的全国统筹。在郑秉文看来，实现全国统筹，“不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。” ·延伸阅读 先行试点“做小做实”黑龙江个人账户仍被“借支” 每经记者 李泽民 发自辽宁、黑龙江 试点多年，“空转”还在。 10年前，为解决养老个人账户空账运行问题，相关的改革试点工作就已经启动。作为继辽宁之后最早做实个人账户试点的省份，黑龙江在2005年就以32.4亿元做实了个人账户，为后来的试点省份树立了榜样。 可是时至今日，和最早做实个人账户的辽宁一样，由于统筹账户缴费积累不足以发放当期养老金，“借支”个人账户的做法已不是秘密。 黑龙江一位人社官员告诉 《每日经济新闻》记者，“尽管每个市将做实的个人账户基金上报给了省社保机构，但最终这部分资金还是发了出去。” 随着“银发时代”日趋逼近，领取养老金的人越发增多，在此情况下，早于1993年形成的统账结合制度“陷入了进退维谷的境地”。 有社保专家为此忧虑，“养老制度需要作出调整，早调整早走出困境，晚调整成本将更高，指望着扩面和转移支付，这条路走不远。” “空账”持续 1993年，我国按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度 (以下简称统账制度)。这一制度的初衷，意在通过个人账户基金的累积和运营实现保值增值，减轻未来人口老龄化的压力。但在当时，并没有设计由原有制度向统账制度的转制成本消化机制。 1997年，统账制度推向全国，但并没有能够如愿实施，原因在于统筹账户的缴费积累不足以发放当期养老金，其缺口还得依靠挪用个人账户基金弥补。相关研究资料表明，1999年，全国养老保险收不抵支扩大到了25个省份，养老保险基金缺口高达187亿元，并且还在持续扩大。 为了解决这种空账运行的问题，在2001年国务院同意辽宁省成为首个“做小做实”个人账户的试点省份，3年后，辽宁养老金的发放出现缺额。 2004年，黑龙江省《完善城镇社保体系试点实施方案》获批，方案显示，在基本养老保险方面，其工作的核心就是“做小做实”个人账户。这个试点方案要求，黑龙江从2004年1月1日起，将基本养老保险个人账户规模从本人缴费工资的11%调整到8%，并从5%起步做实，2007年全部完成8%的目标。 截至2005年底，黑龙江共做实个人账户资金32.4亿元，个人账户完成了由空到实的过程。 可是，与辽宁一样，同样是老工业基地的黑龙江，其国有企业和传统产业比重大，企业离退休人员多，领取养老金的基数越发变得庞大。 有黑龙江人社官员向 《每日经济新闻》记者表示，“近些年来，虽然个人账户按照8%都已做实，拿到省里统一管理，但这样造成的当期支付压力非常大。” 当地多位社保经办机构的负责人称，做实之后的个人账户基金，在上报给基金的统筹部分之后，最终还是被发了出去，同样是空账运转。 这与辽宁省的情况大同小异，该省早就借支个人账户基金用于支付目前的养老金。根据公开信息，仅在2011年，辽宁的个人账户基金就被借支76.8亿元。 曾经为扭转养老金缺额、应对老龄化而首创的统账制度，就这样在经过了十年的试点和推广之后，最终还是蹒跚地回到了原点。 在今年年初，财政部社会保障司一位司长公开表示，“近10年中国社会保障制度建设取得巨大成就的同时，也仍然存在一些先天不足和人为失误。” 中国社科院拉美研究所所长郑秉文也称，个人账户做实的制度已经到了十字路口，继续动用个人账户意味着试点“流产”。 全国统筹？ 支出越来越大，收缴的还是不变——这是黑龙江望奎县社保经办机构负责人对养老金收支现状的描述，他说，这一状况随着老龄化的逐渐到来而不断加剧。 对于基层人社部门官员而言，这种压力带来的“痛感”更为强烈，因此他们建议，国家应该通过强制手段，让有“断保”意愿的年轻一代持续缴费。同时，对于已年迈而无能力缴费的群体，“国家应该出台相关的信贷政策，给这些老人提供减息、无息或者低息贷款，促使他们缴费，然后再想办法还款。” 但要从根本上缓解养老金的缺口和收支平衡，一位已在人社部门工作了20多年的官员向 《每日经济新闻》记者说，“还是要实行养老保险的全国统筹，这样才能达到平衡。” 郑秉文认为，“统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的 ‘外在化’结果就越需要外部的财政补贴；相反，统筹层次越高，保险失衡地区的‘内在化’结果就无需财政补贴。” 在他看来，如果目前养老保险制度实行的是全国层面的统筹，现在全国范围内半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度“内在化”了。 《中国养老金发展报告2011》披露，有14个省份都出现了收不抵支情况，这些都需要财政补贴，因此，如果进行全国统筹，基金规模未现缺额的省份可以用来横向调剂。 清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥也表示，“养老金制度应尽早改革，应将养老金交由中央统筹，实行个人账户全民化和市场化。” 但也有不同观点，中国人民大学社会保障研究所所长李珍在此前接受记者采访时称，“全国统筹的好处我是赞成的，但在实践上和私权不匹配。”她说，“社会保障制度持续这么多年，一直在挨批评，就是因为现在社会保障吃大锅饭，每个地方都想少交费多拿钱，所以我不主张全国统筹。” 李珍认为，“县市统筹级别也太低，现在省级统筹最为合适。建议统筹之后两个账户分账管理，建立个人账户基金管理委员会，通过立法赋予独立的权力和身份。” 今年“两会”期间，人社部新闻发言人尹蔚民称，“养老保险的省级统筹现在基本实现，所有的地区都制定了省级统筹的制度，但是制度是不是落实还要进行一些评估。” 尹蔚民说，“与此同时，我们也在按照法律的规定和国务院的要求，抓紧研究制定职工基本养老保险的基础养老金全国统筹的问题，这是一项难度较大的工作。”(每日经济新闻) □ .李.泽.民 |
