重启投资改革 一个需要面对的现实是，在现有的养老金管理体制下，个人账户资金只能任其贬值。 根据个人账户制度的最初目标，个人账户收益率将与工资增长率持平，但在实际中却无法实现。因为现行制度下，个人账户是依据银行同期存款利率计算利息，并无其他保值、增值渠道。 目前个人账户资金大多存入财政专户，按一年期银行利率计息。过去十年间，平均一年期存款利息仅2.88％，在当前高通胀率下，资金实际已经贬值。 中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔曾对17个省份进行调研发现，其中一些省份社保基金结余中的58％是以活期存款的形式存在，而仅将活期改为定期，每年利息就可减少损失200亿－300亿元。 随着养老保险覆盖面不断扩大，个人账户记账额亦在增加。学者测算，2020年可能达到4.5万亿－6万亿元，2030年将达到10万亿－11万亿元。如职工退休年龄延长，数额还会继续增大。 巨额的养老基金积累催生了强烈的保值增值需求。 2000年成立的国家战略储备基金--全国社保基金是先行者。全国社保基金由全国社保基金理事会作为管理人，投入资本市场运营，11年间，虽经历金融危机，年收益率仍维持在9％以上。2004年进入市场的企业年金，投资组合更为灵活，年收益率为11％以上。 清华大学公共管理学院教授杨燕绥计算，中国目前五大社保基金全部结余约2万亿元，若个人账户养老金一直在投资运营，到今天，仅个人账户基金滚存的规模即可达到2万亿元。 早在2005年，国务院38号文提出，国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法，但具体政策制定却进展缓慢。 2009年，人社部起草《养老保险个人账户基金投资管理办法》。按照此办法设计，做实的个人账户养老金由省级社保经办机构统一实施投资管理，并参照企业年金做法，将投资渠道扩展到股票、企业债和金融债等。 具体而言，整个投资制度将采用信托制。各省成立社保基金理事会作为委托人，代表省内的养老金领取人，通过市场化的招标方式，选择基金管理公司作为受托人，再选取大型商业银行作为账户管理人，管理资产。以此结构形成对各方制约，以保资金安全，使受托人--基金公司动不了钱，托管人--银行可以动钱，但不能作出投资决定。 "这是一个比较理想的制度。"胡继晔认为。 但方案尚未公开，即告流产。据接近当时决策的人士介绍，各部门出于各自立场，难以达成一致。由于个人账户存在大规模空账，若要投入资本市场，财政必须加大支付，填补个人账户亏空，因此财政部反对。而当时全国做实的个人账户资金仅1000多亿元，规模不大，全国社保基金理事会希望全盘接手运营，因而又反对草案中的竞标方案。 此外，各地对此也态度不一。方案终被搁置。 此后，一面是中央政府填补养老金缺口的负担日益加重，2010年达到1600亿元；一面是2008年金融危机之后，国内通胀率一路走高，基金愈加贬值。 "政府终于着急了。" 清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。另一个动因是中国政府财政现在相对宽裕。在此背景下，"社保基金投资管理体制"改革再次被决策者列入议程。 历史欠账挑战 "社保基金投资管理体制"，预计将个人账户养老金以及养老金社会统筹账户资金皆纳入其中。首当其冲的挑战仍是：现行养老制度的巨额历史欠账。 现行社会统筹与个人账户"双账户"的养老保险结构，始建于1997年。其中社会统筹部分，由企业按照工资总额的20％缴纳，统收统支，滚存资金进入财政专户，用于当期养老金发放，也就是"由正在工作的人，缴费供养已经退休的人"。 个人账户部分按参保人工资的11％建立，其中个人缴费8％，企业缴费3％，一并记入个人账户，由企业代扣代缴（2006年起，企业不再向个人账户缴费，改由参保人个人缴纳8％），财政按照一年期银行利率给出记账利息，产权连本代利属于个人，退休后按月发放。 建立个人账户，主要的考虑是通过自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。但是由于养老制度设计之初，是作为国企改革的配套措施推出，对养老金来源、保值增值渠道、远期支付规模、财政能否承担，以及各级政府责任等，并无整体安排。 制度推行第二年，国企改革开始。全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金，刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍挪用养老金个人账户资金当期发放。 自1997年至今，全部个人账户记账额，本金有1.5万亿元。有学者测算，个人账户被挪用的空账规模达到了约1.3万亿元。 此外，中国的养老保险制度还存在着巨额隐性债务。当年养老制度改革时，需要向已退休的"老人"和有一定工龄积累的"中人"兑现养老金权益，而这部分养老金并没有基金积累，因此在制度转轨后形成了隐性债务。 1997年建立企业职工社会养老保险时，对隐性债务的偿还未做安排，而寄希望于社会统筹基金在运行中逐渐消化这部分债务，但随着老龄化加深，债务积累至今，逐步扩大，无从消解。学界 测算，这笔隐性债务已达到约3万亿－4万亿元之巨。 多年来，学者对解决隐性债务提出过不少方案，大多呼吁中央下决心"一次性还账"，划拨国企股权、或出售国有资产，进行偿债，但政策方向至今不明。 而对于个人账户的巨额空账，处理起来更为棘手。 虽然目前养老保险的社会统筹基金部分有约1万亿余元的结余，但却无法用于填补个人账户空账。原因在于：中国养老基金统筹程度不高，省级统筹只是在名义上实现，以很少比例的"省级调剂金"形式，以类似财政转移支付的方式调剂；真正的基金持有人，分散在市、县一级，由市、县级财政负担基金收支平衡，承担政府兜底责任。 公开统计数据表明，中国养老基金的持有主体多达2000余个，高度分散，无法彼此调剂。因此，养老基金出现了万亿元空账和万亿元结余同时并存，却又无法抵消的局面。 中央一直将提高统筹层次视为政策方向，并计划于2012年实现全国统筹。实际上，这几乎是不可能完成的任务。 提高统筹层次，涉及中央、地方的多重博弈。哪一级统筹，即意味着哪一级政府将为养老金的收支平衡承担财政兜底责任，"穷的，亏空大的地方政府，希望把包袱甩出去，由中央统筹；而有结余的地方政府，则不希望把基金结余交出去。"郑秉文说。 目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中，中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比，其补贴额度如果少于统筹发放缺口，则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下，做实个人账户的进展实为缓慢。2001年起，各地开始逐步做实个人账户。根据郑秉文的测算，目前，做实部分约2000亿元，尚不足全部空账的六分之一。 清华大学公共管理学院教授杨燕绥的研究结果表明，若个人账户建立后未被挪用，而是投入市场运营，其收益已可完全替代中央财政历年补贴的转移支付。(财经) |
